다시 등장한 종전선언 구상

문재인 대통령의 유엔총회 연설을 계기로 한반도 종전선언이 다시 화두로 떠오르고 있다. 남북정상은 2018년의 「4.27 판문점 선언」에서 “남과 북은 정전협정 체결 65년이 되는 올해에 종전을 선언”한다고 합의하고, 문 대통령은 그 해 9월 유엔총회 연설에서 “앞으로 비핵화를 위한 과감한 조치들이 관련국들 사이에서 실행되고 종전선언으로 이어질 것을 기대합니다.”라고 밝혔다. 하지만 기대됐던 제1차 북미 정상회담에서 기회를 놓치고, 제2차 북미 정상회담 개최가 해를 넘기는 바람에 ‘올해’ 종전선언은 채택되지 못했다. 하노이 북미 정상회담이 노딜로 끝나면서 구상 자체가 물밑으로 가라앉는 듯했다. 그러다가 금년 유엔총회 연설에서 문 대통령이 “한반도 평화의 시작은 서로의 의지를 확인할 수 있는.....종전선언이야말로 한반도에서 비핵화와 함께 항구적 평화체제의 길을 여는 문이 될 것”이라며 다시 이 구상을 꺼내들었다.

2019년 2월 하노이 노딜 이후 남북대화와 북미대화의 중단이 지속되고 있는 데다가, 공교롭게 우리 어업지도사가 서해북방한계선(NLL) 북측 지역에서 북한군에게 피격 사망한 사건이 발생하면서 문 대통령의 종전선언 제안은 다소 뜬금없다는 지적을 받기도 했다. 전문가들 사이에서도 ‘비핵화와 분리된 종전선언’, ‘주한미군 철수 및 한미동맹 약화 가능성’ 등을 내세워 비판이 나오기도 했다. 그렇지만 이러한 우려와 비판은 맥락을 잘못 짚은 것이다. 유엔총회 연설은 사전에 녹화됐던 것이고 우리 어업지도사 피살사건은 아직 첩보 분석단계로 최종의 정보판단이 이루어지지 전이라 방송을 중단시킬 수는 없었다. 문 대통령이 종전선언이 비핵화와 평화체제의 길을 여는 문이라고 밝혀 비핵화와 분리된 것이 아님을 분명히 하고 있어 일부 비판도 근거가 없다. 밥 우드워드가 최근 저서 『격노(Rage)』에서 폼페이오 국무장관이 ‘회담이나 친서를 통해 김정은 위원장이 주한미군 문제를 직간접적으로 거론한 적이 한 번도 없다’고 확인했듯이, 종전선언과 주한미군 철수를 서로 엮는 것도 무리한 해석이다.

한반도 종전선언 구상의 역사적 배경

문 대통령의 유엔총회 연설 이후 이도훈 한반도평화교섭본부장, 김현종 국가안보실 2차장, 서훈 국가안보실장, 강경화 외교장관의 방미 등 외교안보 당국자의 행보를 보면, 종전선언 구상이 유엔총회를 위한 일회성이 아니라 커다란 그림 속에 제안된 것이라는 것을 알 수 있다. 한반도 종전선언이 처음 나오게 된 배경을 이해한다면 지금 정책 관계자들의 전략적 구상을 읽을 수 있을 것이다.

한반도 종전선언 구상은 2006년 11월에 있었던 부시 대통령의 하노이 발언이 계기가 되었다. 그는 노무현 대통령에게 김정일 국방위원장을 포함해 3인이 만나 “미국은 북한의 핵프로그램 포기를 전제로 공식적인 종전을 선언하고 평화조약을 체결할 의사가 있다”(the US is willing to declare the formal end to the war and establish a peace treaty, if North Korea abandons its weapons program.)고 밝혔다.

부시 대통령이 언급한 하노이 제안의 요지는 (1) 핵프로그램의 포기, (2) 남·북·미 3자 정상의 회동, (3) 평화협정을 통한 전쟁 종결 등 세 가지였다. 우리 정부는 ‘10.3선언’을 마무리 지어 핵 폐기 단계로의 진입을 촉진하고, ‘3~4자 정상’으로 바꾸어 중국의 참여 가능성을 열어놓았으며, 기존에 논의되던 ‘잠정협정→평화협정’ 2단계 구상의 ‘잠정협정’을 ‘종전선언’으로 바꾸어 북측 요구를 일부 반영하였다. 이리하여 「10.4 남북정상선언」에는 북한의 핵포기를 전제로 “직접 관련된 3자 또는 4자 정상들이 한반도지역에서 만나 종전을 선언하는 문제를 추진하기 위해 협력”한다는 합의문이 탄생했다. 당시 상황은 6자회담의 ‘9.19공동성명’ 채택 이후 가동중단·봉인에 합의한 제1단계 ‘2.13합의’를 이행 완료하고 불능화·신고에 합의한 제2단계 ‘10.3합의’의 이행을 마무리하면서 최종 단계인 폐기·검증 협상을 앞두고 있었다. 그런데 북한에 대한 국교정상화나 평화협정 체결과 같은 안전보장의 제공은 폐기·검증 이후에나 가능하다는 것이 미국의 입장이기 때문에, 안전보장도 제공받지 못한 채 자신의 핵능력만 노출되지 않나 하는 안보우려 때문에 김정일은 폐기 단계의 진입을 주저하고 있었다.

김정일이 핵프로그램의 폐기 단계에 진입하도록 결단을 내리도록 하기 위해 상징적이고 정치적인 안전보장의 제공이 필요했다. 그렇게 해서 다른 사람이 아닌 미국 대통령이 직접 나서 종전선언을 통해 적대관계 해소를 약속한다면 정치적 차원의 안전보장이 가능하다고 판단했던 것이다. 북한이 핵무기를 갖고 있는 한, 한반도 평화체제 구축이 불가능하다는 점을 고려해 종전선언 구상은 처음부터 비핵화의 촉진자이자 평화체제의 입구로써 설계된 것이다.

남·북·미의 종전선언 논의와 중국 참여 문제

그렇다면, 종전선언에 대한 관련 국가들의 입장은 어떠한가? 당초 「4.27판문점선언」 합의문에 종전선언의 주체가 ‘남·북·미 3자 또는 남·북·미·중 4자’로 되어 있었지만, 당시 사정은 3자로 굳어져 가고 있었다. 이러한 분위기에 대해 중국의 『환구시보』는 2018년 5월 29일자 사설을 통해 ‘중국이 정전협정의 당사자’라면서 자국이 배제된 채 남·북·미 3자 사이에서 한반도 종전선언을 추진하는 것에 불만을 표출했다.

볼턴 전 국가안보보좌관의 회고록 『그 일이 일어난 방』에 따르면, 미국은 3자 종전선언을 위해 한국이 참가하겠다는 의사를 밝힌 데 대해, 2018년 6월 1일 백악관을 방문한 김영철은 “이건 북미회담”이라며 남한의 참석을 거부하는 바람에 3자 종전선언도 무산됐다. 싱가포르 제1차 북미 정상회담에 깊이 관여한 핵심적인 미 정보당국자는 회담 직전에 “북한이 원하는 관계개선의 한 조치인 종전선언은 상징적이고 가역적인 성격으로 끝까지 쥐고 있을 필요는 없다”는 북미 종전선언의 가능성을 열어놓았다. 실제로 볼턴은 회고록에서 트럼프 대통령이 회담 일주일 전까지 종전선언을 ‘언론점수를 딸 기회’라며 긍정적으로 생각했다고 밝히고 있다.

하지만 볼턴과 폼페이오 국무장관이 종전선언의 대가로 핵·미사일 신고를 요구해야 한다고 문턱을 높임으로써 결국 「6.12 북미 공동성명」에 종전선언이 포함되지 않았다. 결국 6월 12일 북미 정상회담에서 한국도 참가하지 못하고 종전선언도 채택하지 않은 채 원칙적인 ‘4개항 합의’에 머물렀다. 이로써 제1차 정상회담에서는 종전선언이 채택되지 못했지만, 그 대신에 트럼프는 김정은에게 종전선언을 추후에 논의하기로 약속하였다.

2018년 9월 12일 블라디보스톡에서 열린 동방경제포럼에서 시진핑 주석은 “이러한 문제를 해결할 수 있는 주인공은 누구인가? 바로 당사자이다. 지금 당사자는 북한, 한국, 미국이다(解决这个问题的主角是谁呢? 就是当事方. 现在的当事方就是朝·韩·美.)”라고 언급했다. 이것은 시진핑이 직접 종전선언의 당사자를 언급한 것은 아니지만, 당면한 비핵화 프로세스가 남·북·미 3자에 의해 진행될 수밖에 없다는 점을 인정했다는 점에서 중요하다. 이처럼 중국은 정치적 성격이 강한 종전선언과 법적·제도적 변화를 수반하는 평화협정을 구분하면서, 종전선언에는 유연하게 대응하되 평화협정에 대해서는 자국의 역할을 강력히 주장하고 있다.

종전선언에 대한 북측 입장도 변하기 시작했다. 9월 4일 북한 외무성 군축·평화연구소장은 “당사국들의 정치적 의지만 있다면 얼마든지 가능한 종전선언부터 채택하여 전쟁상태부터 끝장내는 것이 합리적”이라고 주장했다. 하지만 10월 2일 조선중앙통신은 논평을 통해 “종전선언은 정전협정에 따라 이미 반세기 전에 해결됐어야 하는 문제”로서 “새로운 북미관계 수립을 위한 기초적인 공정”이라면서 “미국이 종전을 바라지 않는다면 북한도 구태여 연연하지 않을 것”이며 “(종전선언은) 결코 누가 누구에게 주는 선사품이 아니며 비핵화 조치와 바꿀 수 있는 흥정물은 더더욱 아니다”라고 주장했다.

제2차 북미 정상회담을 앞두고 종전선언 문제가 다시 제기되었다. 미국의 인터넷 매체 복스뉴스(VOX News)가 2019년 2월 26일자로 보도한 바에 따르면, 북미 실무협상 대표들이 사전협의한 하노이 제2차 북미 정상회담의 합의문 초안에서 종전선언에 대해 “양측은 한국전쟁을 상징적으로 끝내는 ‘평화선언’에 잠정타결(the two sides have reached a tentative deal on a ‘peace declaration’ symbolically ending the war)”했다고 밝히고 있다. 하지만 실제 협상에서는 빅딜을 요구하는 미국 내 강경파들의 의견이 반영되어 노딜로 끝나고 말았다.

미 대선에 따른 불확실성 증폭과 종전선언의 의의

미·중 전략경쟁이 신냉전 수준으로까지 치닫고 있는 등 국제정세가 불안정한 가운데, 현재 한반도 안보상황은 북미대화가 작년 10월 4~5일 스톡홀름 실무회담 이후 중단되었고 남북관계도 북한이 대남 관계를 대적관계로 전환한다고 선언한 뒤 남북공동연락사무소를 폭파하고 북한군 총참모부가 대적 군사행동계획을 밝히는 등 위기감이 감돌고 있다. 김정은의 긴급 보류조치로 추가적인 사태악화는 멈췄지만 언제 재연될지 불안감은 여전하다. 그런 가운데 북한의 김여정 당 제1부부장은 ‘7.10담화’에서 ‘한반도 비핵화 대 불가역적인 중대조치들’ 간의 교환 논의에 앞서 ‘적대시 철회 대 북미협상 재개’의 틀을 내놨다. 그러면서 중대조치로 제재해제를 요구하지 않는다는 입장을 분명히 밝혔다. 작년 12월말 당 전원회의를 통해 ‘정면돌파전’을 선언한 이래 처음으로 북한이 대화 재개의 조건을 제시한 것이다. 문제는 북미대화 재개를 위해 철회해야 할 ‘적대시’의 내용이 무엇인가 하는 점이다.

현재 미국이 각종 법률과 행정명령, 정책 등을 통해 북한에 대해 적용하고 있는 이른바 ‘적대시 정책들’은 크게 비시장국가(사회주의국가), 적성국가(교전국가), 테러지원국가, 대량살상무기국가, 인권유린국가 등 다섯가지 원인에 바탕을 두고 있다. 따라서 북측이 말하는 적대시 철회는 적어도 이 가운데 하나를 해결해야 가능한 것이다. 우리 정부는 북미 적대관계의 근원이 한국전쟁에 서 양측이 교전한 데서 비롯된 것이기 때문에 다섯 가지 원인 가운데 전쟁 종결이 우선적이라고 판단했다. 법적인 전쟁종결은 검증된 비핵화로 평화협정이 체결돼야 가능하기 때문에, 우선 비핵화를 촉진하고 평화체제의 입구로서 종전선언이 타당하다고 본 것이다. 다만 북한이 내놓은 ‘북미협상 재개’의 등가물이 ‘말 대 말의 단계’라는 데 유의하여 상징적이고 정치적이고 가역적인 성격을 띤 ‘종전선언의 약속’이라고 생각한 것으로 보인다.

비핵화 없는 종전선언이라는 지적에 대해 서훈 국가안보실장은 “종전선언이 (비핵화 과정에서) 따로 놀 수 없다는 것은 상식”이라고 밝혔고, 폼페이오 국무장관도 “종전선언이 비핵화 과정에 포함된다”며 기존 미국의 입장에 변화가 없다고 밝혔다. 이처럼 한국과 미국의 입장에 큰 차이는 없지만, 적극성에서는 미묘한 차이가 느껴지는 것도 사실이다. 이것은 우리 정부가 미 대선 이후까지 이어질 협상 동력을 만들려고 노력하는 데 비해, 미 대선을 앞둔 미 국무부는 새로운 입장을 내놓을 처지가 아니기 때문인지 다소 소극적이다.

하지만 미 대선 이후 어느 후보가 대통령에 당선되든지 북미대화를 재개하고 한반도 비핵화와 평화체제 프로세스를 재가동하기 위해서는 종전선언 문제를 다루지 않을 수 없을 것이다. 우리 정부로서는 내년 1월 북한의 제8차 당대회 이전에 남북미 3자 간에 종전선언의 ‘약속’이라도 확실히 해둬야 북한의 비핵화 협상 중단이라는 극단적 사태를 막을 수 있다고 판단하고 있다. 미 대선 이후 오브라이언 국가안보보좌관의 방한을 추진하는 것도 이 때문이다.

다행히 미국에서 미 의회를 중심으로 한반도 비핵화와 평화를 촉진하기 위해 종전선언을 지지하는 분위기가 만들어지고 있다. 미 하원(2019.7)과 미 상원(2019.9)에 채택한 「2020 국방수권법」에서 “종전선언의 추진을 촉구”하는 내용이 포함되어 있다. 그리고 2020년 10월 31일 현재 미 하원의원 51명이 ‘한반도 종전선언 결의안’에 서명했으며, 차기 미 하원 외교위원장 후보 3인 모두 이 결의안에 동의한다는 입장을 밝혔다. 이처럼 미 의회 내에 ‘한반도 종전선언’ 채택에 대한 분위기가 만들어짐에 따라 미 행정부의 종전선언 추진도 탄력을 받을 것으로 보인다.

종전선언이 비핵화 평화체제의 마중물이 되려면

한반도 종전선언의 추진과 관련해 10월 20일 빈센트 브룩스 전 주한미군 사령관은 종전선언이 효과적인 대북제재에 방해될 가능성이 있고 북한이 대내적으로 승리로 치장해 선전선동할 수 있다는 점이 있다고 우려하면서도 “고려할 가치가 있고, 어느 정도 위험을 감수할 가치가 있을 것으로 믿는다”라고 말했다. 그는 종전선언이 북한을 비핵화 평화 대화로 유인할 수 있다는 점을 인정하면서, 대화의 문을 다시 열어 유해발굴 재개, 9·19 군사합의 이행 등 다양한 분야에서 협력을 끌어내는 계기가 될 것이라는 입장을 밝혔다.

미국으로서는 비핵화 협상이 장기 교착상태에 빠져있는 상태를 타개하기 위해 종전선언을 통해 적대시 철회라는 북측 요구조건을 충족시켜 북미대화의 재개를 모색할 수 있다는 점에서 긍정적으로 보고 있다. 하지만 북한 당국이 유엔사 해체, 주한미군 철수  캠페인에 악용하면서 정작 비핵화 프로세스에는 소극적인 태도로 나오지 않을까 우려하고 있는 것이다.

북한으로서는 핵신고 등 선제적 비핵화 조치를 위한 교환 대상이 되는 데 거부감을 표하면서도 정치적 적대관계의 해소라는 상징적인 의미와 함께 법적인 적대관계 해소의 가능성을 확보한다는 점에 기대를 갖고 있을 것이다. 북한이 대북제재 완화에 이를 이용할지 모른다는 시각도 있지만 이는 기우에 불과하다. 종전선언 채택으로 정치적으로 적성국가 지위가 해소되면 「적성국교역법」의 적용 근거가 사라지지 않을까 우려하나, 「적성국교역법」은 테러지원국 재지정으로 계속 북한에 적용되므로 그럴 가능성은 전혀 없다.

그렇다면, 종전선언을 어떻게 추진해야 할 것인가? 우선 미국이나 일부 전문가들이 우려하는 유엔사 해체나 한미동맹 흔들기에 이용되지 않게 하기 위해서는 종전선언의 법적 성격을 분명히 해 둘 필요가 있다. 「빈 협약」(1969) 제2조 제1항 (a)는 조약의 성격에 관해 “국가 간에 서면형식으로 체결되고 국제법에 의하여 규율되는 국제적 합의이다...그 명칭을 어떻게 하는가는 문제가 되지 않는다”고 규정하고 있다. 따라서 ‘종전선언’이든 ‘평화선언’이든 부르든 명칭과 관계없이 내용에 따라 국제법적인 효력이 좌우된다.

따라서 종전선언문의 형식과 내용에 유의해서 추진한다면 법적 구속력이 없이 상징적이고 정치적인 합의 또는 신사협정이 되는 데 문제가 전혀 없다. 종전선언의 형식에서 효력을 발생하기 위한 요식절차를 명시하지 않는다면 ‘조약에 준하는 성격’을 가질 수 없으며 실제로 국내의 비준 동의 절차를 거치지 않는다면 법적 효력을 발생하지 않는다. 내용적으로도 ‘최종적인 평화협정이 체결되기 전까지 군사정전 협정이 법적 구속력을 지닌다’고 명시하거나 그런 취지를 담는다면 종전선언의 상징적이고 제한적인 성격을 더욱 분명히 드러낼 수 있다.

지금 우리 정부 외교안보라인의 최대 관심사는 어떻게 하면 트럼프 대통령이 재선되든 바이든 후보가 새로운 대통령이 되든 미 대선 결과에 영향을 받지 않고 한반도 비핵화 평화 프로세스를 재가동시키는 데에 집중되어 있다. 내년 1월 초 북한 제8차 당 대회가 개최되고 1월 20일 차기 미 행정부가 출범하기 때문에, 어떻게든 그 이전에 대화 재개의 모멘텀을 만들 필요가 있는 것이다. 미·중 전략경쟁에 휘둘리지 않고 평화와 번영, 나아가 통일의 길로 나아가기 위해서는 한반도 비핵화 평화체제 구축이 필요하며 종전선언 추진은 그 첫걸음이 될 것이다.