지난 2월 3일『미 의회 연구원(CRS)』은 조 바이든 대통령의 남중국해에 대한 대응전략을 평가한 『남중국해: 배경과 미국의 대응 보고서(South China Sea: Background and U.S. Policy)』를 발간하였으며, 이는 향후 바이든 행정부의 남중국해 전략에 영향을 줄 것으로 전망된다.
아직 백악관 국가안보회의 수석보조관 잭 셀러반, 국무성 엔소니 브린켄 장관과 국방성 로이드 오스틴 장관 간 중국에 대한 미국의 외교 국방정책이 어떻게 도널드 트럼프 전(前) 대통령이 추진한 인도-태평양 전략(IPSR)과 차별화를 두며, 이를 위한 새로운 기조와 원칙이 정확히 무엇인가를 제시하지 않는 가운데 바이든 대통령 취임식 이후 남중국해와 대만에서의 미·중 간 군사적 대립이 이어지고 있어 이번 보고서가 주목을 받고 있다.
첫째, 이번 보고서는 남중국해 현황변화를 검토하였다. 중국이 남중국해의 80%에 달하는 수면에 대한 역사적 권리를 주장하는 가운데 아세안 연안국 베트남, 필리핀, 말레이시아, 브루나이 그리고 대만 간 영유권 분쟁이 악화되고 있다고 평가하였다.
또한, 미국의 남중국해에 대한 입장이 남중국해 분쟁 당사국이 아니고, 남중국해의 평화적 해결의 기본 가이 드라인인 유엔해양법협약(UNCLOS) 회원국도 아니라면서 단지 관습법적 국제법에 의한 공해상 항행의 자유(FON)와 상공비행의 자유 권리를 보호하는 역할만을 하고 있다고 평가하였다.
둘째, 2013년부터 중국이 남중국해의 일부 산호초를 인공섬으로 조성하였으며, 그 해역은 3,200에이커에 달하며, 이곳에 2018년부터 군사기지를 건설하고 대공방어 체계와 활주로를 건설하여 군용기를 배치하는 등 일방적 행위를 하여 미국 등 세계 주요국가들이 사용하는 해상교통로 안전을 위협하고 있다고 평가하였다.
지난해 미 국방성이 발표한『2020년 중국 군사력 보고서』는 중국군이 중국이 인공섬으로 조정한 섬에 군사감시 시설을 설치하고, 이곳을 통과하는 미 해군 함정과 정찰기를 감시하고 있다고 평가하였다.
이에 이를 저지하려는 미국과 남중국해에 대한 주권 행사이자 국가 관할 권리임을 주장하는 중국측과 군사적 대립을 보인다며, 대표적 사례로 미 해군의 항행의 자유작전(FONOP)을 들었다.
셋째, 중국이 최근 남중국해에 방공식별구역(ADIZ)을 선포하려는 움직임을 보이고 있다고 강조하였다. 실제 중국은 군용기들을 대만이 선포한 대만 방공식별구역을 진입시키면서, 미국의 남중국해 상공에 대한 상공비행의 자유작전을 저지할 목적으로 방공식별구역을 설정할 수 있다고 호언하고 있다.
넷째, 이번 보고서는 남중국해의 지정학적이며, 지경학적 가치가 증대하고 있다고 지적하였다. 남중국해는 인도양-말라카 해협을 거쳐 동아시아와 태평양으로 항해하는 전략적 병목지역(chokepoit)이며, 매년 약 3조4,000억 달러의 해상무역이 이루어지고, 약 110억 배럴의 석유와 190조 큐빅피트의 천연가스가 매장된 에너지 보고(寶庫)라고 평가하였다.
특히 이번 보고서는 남중국해에서의 중국과 아세안 연안국 간의 해양영유권 분쟁이 다음과 같은 이유에서 원만한 합의점을 찾지 못하는 상황이 문제라고 지적하였다. 첫째, 중국은 남중국해에 대한 해양영유권 분쟁이 중국의 고유주권 문제라며 협상의 여지가 없다는 입장을 고수하고 있다.
둘째, 중국은 통킹만, 대만해협과 인접된 해역 그리고 인도네시아와 인접한 나투나(Natuna) 해역에 대한 역사적 어업 권리 등의 이유로 일방적인 기득권을 주장하는 등의 일방적 주장 수위를 높이고 있다.
셋째, 유엔해양법협약 보다 중국이 주장하는 구단선(nine-dash line, 구단선)을 더 중시하며, 중첩된 200마일 배타적 경제수역(EEZ)의 경계획정에서 중국의 우선권을 주장하고 있다.
넷째, 2013년에 필리핀이 중국과의 남중국해 분쟁에 대한 유엔해양법협약(UNCLOS)의 중재를 요청하여 2016년 7월에 상설국제중재소(PCA)가 남중국해에서는 200마일 배타적 경제수역을 선포할 수 있는 ‘섬(Island)’이 없으며, 모두 무인도로서 12마일 영해만 선포할 수 있고, 중국이 주장하는 ‘구단선’은 법적 효력이 없는 역사적 지도일뿐이라는 중개판결을 내렸으나, 중국은 이에 승복하지 않고 지속해서 역사적 권리를 주장하고 있다.
더욱이 필리핀에 유리한 판정을 받은 필리핀이 중국과의 무역과 경제지원 등의 이익을 위해 2016년 7월 PCA 판결의 적용을 중국측에 강요하지 않는 등의 애매모호한 입장을 보여 미국과 아세안 연안국들을 놀라게 하였다.
이에 그동안 2016년 7월 PCA 중재판결에 대해 중립적 입장을 취하던 미국이 PCA 판결이 옳았다면서 중국은 이를 받아들여 존중해야 한다고 발표하였으나, 중국은 PCA 중재판결은 구속력이 없다며, 여전히 무시하고 있다.
이후 중국은 2002년에 중국과 아세안과 합의한 구속력이 없는 남중국해 행동규칙(DOC)을 구속력이 있는 남중국해 행동규법(COC)로 격상한다면서, 아세안 국가들에 국제법 보다, 중국과 아세안과의 합의에 의한 남중국해 문제 해결을 제시하면서 시간을 끌고 있다.
마지막으로 이번 보고서는 남중국해 분쟁에 대한 중국의 일방적이며, 공세적 행위를 저지하기 위한 바이든 행정부의 대응방안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 중국의 남중국해 인공섬 조성에 관련된 기업에 대한 경제제재이다.
2020년 미국은 남중국해 인공섬 매립공사, 석유개발 조사 및 인공섬 조성에 동원된 선박들을 건조한 조선소들이 미국 회사와의 거래를 중단시키는 경제 제재를 하였다며, 바이든 행정부도 이에 추가하여 더욱 강력한 경제제재를 해야 한다고 강조하였다.
둘째, 2015년에 선포된『인도-태평양 해양 안보 이니셔티브(IPMSI)』계획에 의해 중국과 비교하여 열세인 필리핀, 베트남 등 국가들의 해양안보 능력 향상을 적극적으로 지원해야 한다.
실제 지난 1월 27일 미 국무성 브린켄 장관은 필리핀 테오도로 로크신 주어니 외교부 장관과의 전화통화에서 미국은 만일 중국이 필리핀과 분쟁 중인 스카보르 섬에 대해 물리적 행위를 한다면, 미국-필리핀 간 상호방위조약을 적용하여 필리핀을 지원할 것이다라고 언급하는 등의 강력한 입장을 보이고 있다.
셋째, 미국은 인도, 호주 및 일본 등의 동맹국과 남중국해에 대해 연합초계작전을 실시하여 중국이 군사적 행위를 저지해야 한다.
이미 바이든 행정부는 2020년에 실시된 쿼드 해군협력을 인도, 호주와 일본에 추가하여 다른 동맹국들도 참가시켜 이를 남중국해와 동중국해 등에 활용할 것이라고 언급하였으며, 이에 따른 조치들이 취해지고 있다.
넷째, 2021년 미 국방수권법(NDAA)에서 언급된 『태평양 억제 이니셔티브(PDI)』에 의해 중국이 군사적 우세로 남중국해에서의 일방적 행위를 못 하도록 더욱 강력한 견제조치를 해야 한다.
다섯째, 중국이 해경과 민병대를 남중국해 투입하여 군사적 상황이 아닌 애매모호한 회색지대(Grey zone) 전술을 구사하는 것에 대해 적극적으로 대응하며, 이들에 대한 움직임을 미 국가지도정보국(NGIA)가 주도하여 관찰하여 대응조치를 마련해야 한다.
중국은 남중국해에서 여러 개의 인공섬을 조성하여 남중국해에서 유리한 입장에 서려고 하며, 그동안 미국 등 서방국가들은 중국의 인공섬 조성이 설마 될까 하는 안이함을 갖고 있었다.
이제는 미 국가지도정보국이 이를 감시하여 중국이 더 이상 인공섬을 조성하지 못하도록 해야 한다.
궁극적으로 이번 보고서는 도널드 트럼프 전(前) 대통령이 중국의 남중국해에서의 일방적이며 불법행위를 적절히 억제하지 못하였다면서 바이든 행정부에게 보다 강력하고 다자주의적 접근으로 중국의 남중국해에 대한 영토확장을 저지해야 한다고 제안하였으며, 이에 대해 군사 전문가들은 향후 바이든 행정부가 어떤 대응책을 내놓을지에 대해 주목하고 있다.
※ 약어 해설 - CRS: Congressional Research Service - UNCLOS: United Nations Convention on the Law of the Sea - IPSE: Indo-Pacific Strategy Report - FONOP: Freedom of Navigation Operation - ADIZ: Air Defense Identification Zone - EEZ: Exclusive Economic Zone - PCA: Permanent Court of Arbitration - DOC: Declaration of Conduct in South China Sea - COC: Code of Conduct in South China Sea - IPMSI: Indo-Pacific Maritime Security Initiative - NDAA: Naval Defense Act Authority - PDI: Pacific Deterrence Initiative - NGIA: National Geospatial Information Agency
* 출처: CRS, South China Sea Disputes: Background and U.S. Policy, February 2, 2021.
